传统节日网华盛顿共识
A Short History of the Washington Consensus
文 │ JohnWilliamson
译 │ 何不笑
来源：PIIE
译者按：John Williamson先生于2021年4月11日去世。他是“华盛顿共识”一词的发明人，也是该共识的主要发起人。多年来，华盛顿共识为很多发展中国家在战后的改革方向提供了框架性的指导，进而为21世界全球化走向高潮奠定基础。但这一共识随着时代的变迁也不断被反复曲解、误读和攻击，直至成为政客们操弄的意识形态工具。尤其是，在阿根廷于2001年陷入债务危机以后更是遭到诸多质疑。4月11日，Williamson先生生前任职的彼得森国际经济研究所公开了他撰写的《华盛顿共识简史》以及其他一些列他自己的评价文章。本文旨在向朋友们提供一种当事人的理解视角，回到共识本身，希望对理解这一经济改革框架有新的启发。
本文约1.3万字，将分两次译出。
本文系应2004年9月24-25日在巴塞罗那举行的“从华盛顿共识走向新型全球治理”会议主办方CIDOB基金会之委托撰写。
“华盛顿共识”（Washington Consensus）一词是1989年发明的。第一次书面使用，是我为国际经济研究所召开的一次会议所撰写的背景文件中，该会议旨在研究自1950年代以来主导了拉美经济政策的陈旧的发展经济学思想多大程度上被经合组织所抛弃，这些思想长期以来早已被人们接受。为了努力确保那次会议文件能够涵盖一系列共同问题，我列出了一份清单，该清单包括十项政策，而我认为当时身处华盛顿的每个人可能或多或少都会同意它，包括拉美和其他地区。我将其称为“华盛顿共识”。没想到，15年后，这个术语竟成了意识形态激烈争论的焦点，所以有人邀请我写下它的历史。
我在本文第一部分回忆了1989年会议文件的背景。第二部分追溯更为熟悉的领域，总结了我在《华盛顿共识》中提出的十个要点。随后分析这个术语在全球被接纳的情况。接下来尝试解读这个词如何通过在不同领域、以不同方式使用从而发展为意识形态争议的中心。最后一部分具有前瞻性的现实意义，阐述我认为共识需要补充的内容，以便为今日之拉美制定一个政策议程。
一 背景
故事始于1989年春天。当时我在一个国会委员会作证，支持布雷迪计划 [译注：BradyPlan指1989年3月，以时任美国财长布雷迪命名的拉美国家债务处理计划，该计划允许商业银行将持有的对拉美主权债转化为可交易的证券，目的是提高新兴市场的债务流动性、分散风险，同时解决商业银行的资产负债表问题]。我认为，现在债务国正在采取Balassa, Bueno, Kuczynski, 及Simonsen (1986年)提出的主张，对经济政策进行深刻变革，这有助于债务国解决债务负担问题，是一项好政策。但我的观点遭到了当时国会议员们的严重质疑，他们认为拉丁美洲的经济政策和（偿债）态势有重大不确定性。在与弗雷德·伯格斯滕（Fred Bergsten，时任国际经济研究所所长，我那时至今一直都任职于此）深入讨论后，我们决定召开一次会议，以检验我在多大程度上是正确的，并将政策态度的变化记录进华盛顿会议文件。
几周后，我在英国的发展研究所（Institute for Development Studies）举办了一次研讨会，再次提出了大致相同的论点。汉斯·辛格[Hans Singer，英国发展经济学家]向我提出挑战，要求我阐明所谓“很多国家正在改变政策以改善现状”这句话的涵义。这就意味着我必须非常明确地说明我正在构思的政策变化问题。所以我决定将会议改在秋季举行[译注：指前文所说的与所长计划举办的会议]，并将会议主题命名为“拉美的调整：调了多少”。会议需要一份背景阐述，以阐明我们所提出的政策改革的实质内涵。该文件的标题是《华盛顿会议的政策改革意味着什么》，并发送给了同意为我们的会议撰写国别研究报告的10位作者，以确保他们在论文中涉及一系列共同问题。
该文件开篇说：
本文件确定并讨论了10项政策工具，华盛顿可以就这些工具的适当部署达成合理的共识….，本文件旨在就所确定的观点在多大程度上取得共识以及它们是否值得获得共识征求意见。希望在本背景文件指导下进行的国别研究，能对华盛顿共识在有关国家得到认同的程度作出评估….。
本文中的华盛顿既是国会和政府高级成员的政治上的华盛顿，也是国际金融机构、美国政府经济机构、Fed、智库、技术官僚的华盛顿。国际经济研究所在其出版的《拉丁美洲的经济复苏》[TowardRenewed Economic Growth in Latin America]（Balassa et al. 1986）为编纂和推广华盛顿共识做出了贡献。
在我当时看来，人们对经合组织长期以来所倡导的政策几乎已普遍接受，所以对于里根政府或撒切尔政府大部分“新自由主义”创新理念[1] 能否在卸任后持续，我非常怀疑（当时撒切尔夫人的政府正在面临危机）。但私有化是个例外，它是撒切尔夫人带给世界经济政策议程的礼物，其价值在1989年的当时已得到证实。但我以为，里根和撒切尔上任时提出的很多新思想，尤其是货币主义、供给侧经济学和最小化政府等，当时都已被认为是不切实际或不可取的，被人们抛弃了。因此，这些思想在我所说的“华盛顿共识”中没有提及。当然，发达国家那些长期以来的先进理念（motherhood and apple pie）之中，与发展中国家能对接的部分被后者所接受，这本身也是一个重大变化。整个冷战期间，世界一直按照50年代第一、第二、第三世界那样划分，每个世界都被认为有自己独特的经济规律。而1989年标志着第二世界的终结，多数国家不再惶惶终日，同时也标志着长期以来认为第三世界公民的行为与第一世界公民格格不入的认知终结了。但是，在我所知道的任何意义上，知识的全球化从来就不意味着新自由主义的普遍接受。
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[1] 我使用的“新自由主义”这个词的原意是指朝圣山学派的学说。如有其他定义，我很想知道是怎么定义的，这样我就能知道新自由主义是否不仅仅是一个知识分子的黑话。
二 原始清单的内容
我提出的十项改革如下：
1. 财政纪律。其语境是，某一地区，几乎所有国家都有巨额赤字，导致国际收支危机和高通胀，最终穷人受损，而富人可以把钱存在境外。
2. 重新安排公共支出的优先顺序。建议把支出改为渐进式、扶贫式，从非功利性补贴转向基本医疗和教育、基础设施。它并不要求把实现财政纪律的任务全部放在削减开支上；相反，它主张对公共部门的合理规模持严格的中立立场。在这个问题上，即使是像我这样对追求共识不抱希望的人，当年也没料到它竟会因为（冷战）历史的终结而得以解决。
3. 税制改革。目的是建立一个税收系统，使适度的税率与广泛的税基相统一。
4. 利率自由化。回想起来，我的意思是指更广泛的金融自由化，并着重强调实现金融自由化的速度，尤其是伴随金融自由化所必须的审慎监管的重要性。
5. 竞争性汇率[2]。我以为，保持各自的汇率具有竞争力这一点，大家会达成共识，因为它实际上是一种中性（中立）制度；然而实际上，华盛顿却出现了两极分化，认为一个国家必须坚定不移地实行固定汇率，否则就斩钉截铁地实行浮动汇率。
6. 贸易自由化。其实，关于贸易应以多快的速度实现自由化，大家是有不同看法的，但都认为这是合理方向。
7. FDI自由化。需要强调的是，我特意没有把资本账户的全面自由化包括在内，因为我认为这尚未、也不应该在华盛顿达成共识。
8. 私有化。如前所述，它源于新自由主义思想，并且赢得了广泛认可。很快我们非常清醒地认识到，私有化如何来进行是非常重要的：它的实施过程可能会充满腐败，将资产真实价值大幅贬值并转移给特权精英。但证据表明，如果操作得当，私有化企业无论卖给竞争性市场，还是进行适度监管，都能带来好处（对服务业尤其如此）。
9. 放松管制。这里主要是指减少进入和退出的障碍，但出于安全或环境考量而设计的规章制度或非竞争性行业的价格监管不包括在内。
10. 产权。主要是指向非正式部门[译注：informalsector，在1970年代经济学界的语境下，它是指尚未受到国家认可的经济活动]以其可承受的价格提供产权的取得渠道。（此条受赫尔南多·德·索托的启发）。[译注：德索托在《资本的秘密》中论证认为，贫穷国家最缺少的并非资本，而是资本的流动性。政府应建立完善的产权制度保障资本的安全流动，否则经济组织就会分散化，难以产出大规模利润。]
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[2] 我看有人断言说，竞争性汇率就是被低估的汇率。并非如此。有竞争力的汇率是指不被高估的汇率，即，它要么被低估，要么被正确估价。我说的第五条措施就反映了一种理念，即汇率高估比低估更糟糕，当然，既不高估也不低估的汇率就最好了。
三 第一波争论
我邀请了三位美国学者参与了讨论：Richard Feinberg（当时任职于海外发展委员会）、Stanley Fischer（时任世银首席经济学家）和Allan Meltzer（卡内基梅隆大学教授)。Feinberg和Meltzer的作用是，能确保我剔除掉那些仍被国际上各种政治派别互相视为垃圾的争议性政策，而Fischer在国际金融机构方面将发挥同样的保障作用。
Fischer对文件的根本主旨非常支持，他说，“不再有两种相互竞争的经济发展模式”[译注：指冷战时期糠米计划模式vs自由市场模式的优劣争论]，“华盛顿关于发展中国家未来应该如何发展的的共识正在日益增多，威廉姆森捕捉到了这种共识”。但他指出了一些我没有关注的领域，这些领域仍存在尖锐的分歧，比如环境、军费开支、不仅要放开利率，更要全面金融改革、让一些外流的资本回流、金融资本自由流动等问题[3]。我并不否认争议仍然存在，所以对这些观点我没有提出异议。不过，我在最初的文件里确实将金融自由化问题表述得过于狭隘了。
Meltzer则表示，如依我所说，说明主流社会终于因政策能动主义、失业/通胀指标[译注：即菲利普斯曲线的指导意义]，以及搞发展规划等策略的失败尝到了教训，对此他乐见其成。但他对我清单里的两个问题进行了集中批评，也是利率和竞争性汇率问题（他批评的主要是指中期改革目标，即一个正的、但适度的实际利率，而非批评利率实现自由化的长期目标）。对利率目标的批评我认为是有道理的。他提出竞争性汇率的替代方案——即货币局制度，肯定不会得到大家的同意，但他提出这个问题本身却警示了我：在汇率问题上，我对华盛顿达成共识的前景过于乐观了。
Feinberg更是开门见山：没多少共识可以达成。但他最后说，虽然仍有诸多争议，好在关键概念上已趋于一致。他让我最难忘的一句话（没写在书面评论里），是建议我应该把清单称为“普遍趋同”（ Universal Convergence），而不是“华盛顿共识”（ Washington Consensus），因为一致的程度远远没有达到共识的程度，而且范围远不止华盛顿。他说的这两点都是对的，但改名为时已晚。
拉美研究公司（CIEPLAN，智利圣地亚哥）的Patricio Meller也认为这个清单与其说是华盛顿共识，不如说是普遍趋同更为恰当。
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[3] 有趣的是，他后来任IMF VP时曾写道：“也许华盛顿的大部分人确实坚信金融资本流动不应受到限制，只是这个问题当时尚未受到关注”
接下来几个月我参加了几次会议，在这些会议上我争辩说，正如我们的会议所证实的那样，事实上，我提出的十项政策改革在拉丁美洲已然得到了相当广泛的接受，这是一件好事，其他落后国家应该迎头赶上。虽然我从来都不认为这十项措施就是政策议程应有的全部内容，但在阐述这一点时我做的确实不够。
回顾最初的清单，我认为有两点最不应该被总结成共识的传统思想，这也是Allan Meltzer所指出的两点——即金融自由化和汇率政策。金融自由化的议程比利率更为广泛，最重要的是，它包含了信贷流动的自由化，而且（正如斯蒂格利茨所说）它需要辅之以审慎的监管，否则金融危机就几乎难以避免。70年代末南美国家自由化的教训已经证明了这一点，所以我显然不应该忽视这一点。在汇率政策方面，我可能有些一厢情愿了，认为舆论与我本人的观点已经很接近，而事实上，我怀疑即使在当时，华盛顿的大多数舆论即已呈两极分化（就像Meltzer那样）。
关于主张落后国家应该迎头赶上，我有时会举例说东亚一些新兴经济体广泛遵循了这些政策。有一次在麦迪逊举行的会议上，一位参与讨论的韩国人（很遗憾我忘了他的名字）对这一论点提出了质疑；他认为，这些国家的宏观政策确实是审慎的，但同时也断言（就像Alice Amsden和Robert Wade所说）其微观经济政策里有着国家干预的成分，这与第4、第6-9条的主旨是矛盾的。[韩国人的意思是，韩国当时取得的成就未必就是完全因为利率、贸易的自由化、放松管制等而取得的，反而有政府干预的作用。] 而我认为，一些东亚国家/地区，特别是韩国和台湾，在其追赶式增长的时期里，奉行的确实远非自由放任政策，但这并不能证明它们的快速增长是由于背离了自由主义政策。这对于批评华盛顿共识的人来说是不言而喻的。毕竟，还有另外两个东亚国家/地区增长得也比较快，这俩地方在经济增长中政府的干预就少的多。其中一个即香港，它是世界上有史以来最接近自由放任模式的地方。在我看来，更自然的做法是找到促进东亚新移民国家快速增长的共性，比如财政审慎、高储蓄率、职业道德、有竞争力的汇率和对教育的重视，而不是归因于它们的不同，包括产业政策、定向信贷、进口保护等。
另外，我们应该把韩国和台湾的政策立场与其他发展中国家进行比较，而不是与教科书写的完美竞争模式进行比较。大多数未能实现较快增长的国家，其自由度更低。因此，如果说把东亚新兴经济体作为华盛顿共识效果的例证是错误的，那把它作为拒绝微观经济自由化的证据就更有误导性。这一争议不能仅用东亚的情况来解读。
但是，与对《华盛顿共识》名称的愤怒相比，对其内容的争论就始终是次要的了。很明显，一些改革者认为我把它称为“华盛顿”让他们觉得憋屈，暗示这些改革是强加给他们的，而不是因为他们认识到这些措施是他们国家所真正需要的改革而自愿遵循的。发明这个词的时候，我并没有想到要为经济改革做宣传（真要说宣传的话，我也应为华盛顿的债务减免做宣传，而不是为拉美的政策改革做宣传）。说到为拉美政策改革做宣传，莫伊塞斯·纳伊姆 [译注：Moisés Naím,卡内基国际和平基金会高级研究员，曾任委内瑞拉央行行长、世银执董等。著有《权力的终结》]（2000）认为，在1989年“华盛顿”其实是个好词，因为美国领导的联盟取得了冷战的胜利，当时人们正在寻找一种新的意识形态，而胜利者的意识形态看起来就相当具有吸引力。但在更正常的时代，这就值得商榷了。比如在乔治·W·布什所创造的世界里，这就是一个可怕的选择，在这个世界里，提到“华盛顿”你就很难讨得非美国人的支持，反而会成为送给老左派的宣传大礼。
四 更多不同的解读
从《拉丁美洲的调整》一书的销售情况来看，绝大多数对《华盛顿共识》进行恶毒攻击的人并没有真正阅读我对“共识”一词的涵义解释。通过浏览我发现，它可以被解释为打压某个国家、新帝国主义、是只关心GDP的自由放任的全球经济等等。我认为这些解读没有任何一项能对应于我所列出的十条措施。
但有一件事让我觉得非常震惊。我了解到，拉美国家有很多人把2001年阿根廷经济的崩溃归咎于华盛顿共识。而我感觉震惊的原因是因为，该国在根本上偏离了我所阐述的两个最基本的原则，而我多年来一直因此不停地巴望着（hoping against hope）它经济千万别因为这种偏离而走向崩溃。然而它还是崩溃了并且基本上印证了我的担心。具体而言，阿根廷采用了固定汇率，导致汇率长期高估（我得补充一句，被高估不是它的错），而且，虽然它的财政赤字比1980年代小，但却没有利用经济繁荣降低其债务/GDP比率，而当危机来临，其财政政策便没有足够的能力来维持货币局制度。在我看来，阿根廷在20世纪90年代确实按照“华盛顿共识”的思路进行了良好的改革，比如贸易自由化、金融自由化、私有化等等，但这些改革举措之中，没有哪一项对危机的形成有哪怕丝毫的作用。然而，拉美的民粹主义者、记者、甚至是一些著名的经济学家都在断言，说华盛顿共识在某种程度上要为阿根廷的崩溃负责。我至今都想知道他们心里认为的因果关系是怎样的。
我们不得不得出结论，这个词在不同的人那里有截然不同的含义。事实上，在我看来，除了我的解释之外，至少还有另外两种解释在广为流传。
有人把它与布雷顿森林体系对其客户国家实行的政策进行类比，但其实它更像是美国政府与布雷顿森林体系二者的风格兼而有之[4]。1989年之后一开始的时期，我所说的概念与此确实区别不大。但随着时间推移，二者出现了一些实质性的差异。“布雷顿森林体系说”越来越走向所谓的两极理论（至少在2001年阿根廷经济崩溃之前是这样的，因为阿根廷经济崩溃的直接原因就是他们选择了这两种理论中的一种，并且还以为这种理论可以免于危机）[译注：意思是，在2001年之前，阿根廷对华盛顿共识里关于汇率政策的理解出现了偏差，执行了类似于布雷顿森林体系的可调整的固定汇率策略，而没有认识到共识里所谓“有竞争力的汇率”并不意味着固定汇率，更不意味着人为地高估汇率。这一偏误导致本币汇率长期被高估]，按照这种极端理论，各国要么采取完全的浮动汇率，要么通过某种制度性手段（比如货币局制度）将其牢牢固定下来。如上所述，这直接违背了我“华盛顿共识”的本意，该共识要求实行竞争性汇率，而竞争性汇率是一个中立概念，因为无论是固定汇率还是浮动汇率都很容易被高估。再者，布雷顿森林体系，或者至少有IMF，到了90年代中期便已开始敦促各国开放资本账户，而我为此还刻意强调放开资本流动的范围仅限于FDI。在我看来，这两种偏离本意的做法都很糟糕，其中第二种做法要对1997年的亚洲危机负主要责任。话说回来，两种区别性的理解也有某些积极作用，比如拉美国家1989年加入共识之后，世银和IMF就因此暴露出了一些我之前未曾想到的问题，特别是世银的治理和腐败问题，以及IMF的标准和规则所反映出来的金融部门改革问题。到1990年代末，这两个机构都已改变了早先对收入分配问题的漠视，认识到收入分配是非常重要的。
对“华盛顿共识”一词的第三种解读，是将视为“新自由主义”或“市场原教旨主义”的同义词。我认为这是对原意的根本性扭曲。无论“华盛顿共识”一词还有什么其他含义，它肯定是指在华盛顿的某个重要部门需要或愿意达成共识的一整套政策——无论这个部门是美国政府还是国际金融机构，或者两着都有，亦或者是这两者加上其他集团。即使是在里根政府早期，或者是布什43号[译注：指小布什总统中心的43号俱乐部，该中心由德州资本银行、诺森信托等机构支持，旨在汇集年轻精英智识、政策研究等，属于卸任总统待遇的一种。] 期间，也很难说任何一种新自由主义政策（如供给侧经济、货币主义或最小化政府）在国际金融机构中获得了大量共识。把这些政策中的任何一项与克林顿政府联系起来也都是荒谬的。然而，大多数反对华盛顿共识的政治性抨击都是针对这第三种解读的，持这种解读的人显然并不关心这些政策共识之中是否真的存在着他们声称憎恨的那些内容[5]。
为什么这个共识会有如此不同的解读？我想第二种解读可能最容易理解，这是因为共识清单一开始相当于对布雷顿森林体系的合理描述，而后来随着这些政策的演变，人们继续用它套用演变后的情况。
令我大惑不解的是第三种竟然如此流行。在我看来唯一的可能是这是蓄意的，即，故意把一系列过时的思想与清单背后那些常识性的改革建议联系在一起，让经济改革失去信誉。这无疑是因为清单的名字，它刺激了所有不喜欢美国政府或国际金融机构的政策或态度的人，让清单为其所推行的错误政策寻找理由。
无论如何，知识的完整性都是一种要求，它要求以后要对华盛顿共识包含的其他概念进行认真细致的定义区分。虽然说语义问题也许并非最重要的，但明确术语的使用方式是进行严肃和专业讨论的必要条件，而不能再把澄清语义的必要性认为是无聊的花架子。也许更多的批评家会效仿我前面提到的那位韩国人的做法，他准确地指出了发对我清单内容的哪一项。而如果一个批评者采用第三种解读，那他肯定就会说他指的是华盛顿共识这个整体概念，而这个概念在华盛顿从未获得过共识。
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[4] 这种广为人知的解读我好几年都不知道，还是世界银行的Yaw Ansu提醒我的。今年早些时候在哈瓦那举行的一次会议上，我更加清楚地认识到这种解读很流行。我在会上发言指出，我曾不厌其烦地对这三种解读进行了回应，包括我原始的概念是什么，这两种解读又是什么。然而卡斯特罗还是对我的发言进行了归纳总结，他告诉跟他聚集在一起的人，说，威廉姆森说他自己对华盛顿共识都有两条不同意（汇率政策和资本账户自由化），还说我说过现在这个版本比我自己的版本差多了！
[5] 我觉得具有讽刺意味的是，克林顿总统的经济顾问委员会主席之一竟然采用了这种用法，因为我对 “共识 “一词的定义的理解是，华盛顿共识不包括他在担任美国经济顾问委员会主席或世界银行首席经济学家期间严重反对的任何东西。
(待续…)
*封面图：?PIIE
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